Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по касационна жалба от Началника на РУ - [населено място] срещу решение № 433 от 03.01.2017 г., постановено по адм. д. № 461/2016 г. по описа на Административен съд - Перник, с което е отменена негова заповед № 328з-205 от 17.09.2016 г., с която на Е. К. М. е наложено дисциплинарно наказание „писмено предупреждение“ за срок от шест месеца и е отменена заповед № 328з-218/04.10.2016 г. за отстраняване на непълноти и поправка на фактическа грешка в първата заповед.
Касаторът поддържа, че обжалваното решение е неправилно като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон, съставляващи отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Намира, че дисциплинарното наказание е описано коректно в заповедта с точно и ясно посочване на нарушените разпоредби и поведението на наказания служител е квалифицирано правилно. Поддържа, че е извършена преценка съобразно чл. 206, ал. 2 ЗМВР и на служителя е наложено съразмерно дисциплинарно наказание. Претендира за отмяна на решението и постановяване на друго по същество на спора за отхвърляне на оспорването. Претендира разноски.
Ответникът Е. К. М. не взема становище по касационната жалба.
Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, тричленен състав на пето отделение, след като прецени допустимостта на решението в изпълнение на изискването на чл. 218 АПК, както и наведените в жалбата отменителни касационни основания, за да се произнесе, взе предвид следното:
Предмет на производството пред Административен съд – Перник е била заповед № 328з-205 от 17.09.2016 г. на началника на РУ - [населено място], с която на Е. К. М. е наложено дисциплинарно наказание „писмено предупреждение“ за срок от шест месеца и заповед № 328з-218/04.10.2016 г. за отстраняване на непълноти и поправка на фактическа грешка в първата заповед.
Дисциплинарно-наказващият орган (ДНО) е намерил, че държавният служител младши инспектор Е. К. М. в качеството си на старши полицай в Група „Охранителна полиция“ към РУ [населено място] при ОДМВР [населено място] на 07.06.2016 г. за времето от 20:00 до 08:00 часа като контролен орган, назначен в наряд като автопатрул /АП/, не е спазил разпоредените на инструктажа часови графици в нарушение на чл. 45, чл. 53, т. 1, т. 4, чл. 56, ал. 1 и ал. 2 от Инструкция № 8121з-929/02.12.2014 г. за патрулно-постовата дейност (ППД), изменена и допълнена с Инструкция № 8121з-1121/12.09.2015 г. на МВР. По време на същото дежурство били проверени 9 моторни превозни средства (МПС), за което не били изготвени протоколи за извършена проверка на лични вещи, превозни средства, кораби, въздухоплавателни средства, контейнери и на вещите, превозвани в тях, в нарушение на чл. 6, ал. 1 от Инструкция № 8121з-464/26.08.2014 г. за реда и условията за извършване на проверки по чл. 81, ал. 1 и ал. 2 и чл. 83, ал. 1 от ЗМВР. Не били изготвени доклади за проверени лица и превозни средства съгласно чл. 33, ал. 1 и ал. 2, т. 3 от Инструкция № 8121з-929/02.12.2014 г. за ППД, изменена и допълнена с Инструкция № 8121з-1121/12.09.2015 г. на МВР.
Тези действия на служителя ДНО квалифицирал като дисциплинарни нарушения по чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2 ЗМВР, основание по чл. 199, ал. 1, т. 3 и т. 5 ЗМВР за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 197, ал. 1, т. 2 ЗМВР „писмено предупреждение“ за срок от шест месеца.
Със заповед № 328з-218/04.10.2016 г. на основание чл. 204, ал. 4 ЗМВР и чл. 79 от Инструкция рег. № 8121з-470/27.04.2015 г. за организация на дейността по установяване на дисциплинарни нарушения и налагане на дисциплинарни наказания, са отстранени непълноти и е поправена фактическа грешка в първоначалната заповед. Допълнено е съдържанието на заповедта чрез „приех писмените обяснения и възражения на служителя с УРИ № [номер]/19.09.2016 г.“. Променена е квалификацията на нарушението и наложеното наказание от „чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2 ЗМВР и чл. 199, ал. 1, т. 3 и т. 5 ЗМВР“ на „чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР и чл. 199, ал. 1, т. 3 ЗМВР“, т. е. чрез отпадане на две разпоредби.
Административният съд е приел, че заповедта е издадена от компетентен административен орган съгласно чл. 204, т. 3, вр. чл. 37, ал. 4 ЗМВР, вр. чл. 9, ал. 1, предл. трето от ПУДМВР и в сроковете по чл. 195, ал. 1 ЗМВР, но в нарушение на нормата на чл. 210, ал. 1 ЗМВР заповедта не съдържала конкретни фактически основания (какво точно служителят не е извършил), както и съответстващата им правна квалификация. В заповедта и придружаващата я справка не било вменено неизвършване на конкретно действие или бездействие, а употребеното множествено число в документите не указвало на конкретно дължимо от М. действие в изпълнение на конкретен нормативен акт, доколкото посочените разпоредби от Инструкция № 8121з-929/02.12.2014 г. за ППД били общи и не вменявали конкретно задължение за служителя. Съдът е извел извод за материална незаконосъобразност на оспорената заповед поради недоказаност на вменените като извършени от служителя нарушения, неяснота относно квалификацията на нарушенията и нарушение на чл. 206, ал. 2 ЗМВР. Именно тази неяснота довела до издаване на заповед № 328з-218/04.10.2016 г. за отстраняване на непълноти и поправка на фактическа грешка, която съдът също е отменил като незаконосъобразна поради липса на предпоставките по чл. 62, ал. 1 и ал. 2 АПК.
Настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е неправилно поради неправилно приложение на материалния закон. Правилно административният съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган съобразно чл. 204, т. 3, вр. чл. 37, ал. 4 ЗМВР, вр. чл. 9, ал. 1, предл. трето от ПУДМВР, както и в сроковете по чл. 195, ал. 1 ЗМВР, но необосновано е намерил отменителни основания по чл. 146, т. 2 и т. 4 АПК.
В оспорената заповед е извършено позоваване на справка рег. № 313р-11772 от 19.08.2016 г., поради което и съобразно задължителната съдебна практика, дадена в Тълкувателно решение №16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, мотивите й следва да се считат за допълнени с посоченото в справката. Между изложеното в двата документа е налице пълно съответствие и яснота относно действията на М., дали основание за ангажиране на дисциплинарната му отговорност. На служителите от АП 442 е проведен инструктаж от З. Ш. – оперативен дежурен в ОДЧ на РУ – [населено място] съгласно разпореждане за разстановка на силите и средствата, изпълняващи ППД № УРИ [номер]/07.06.2016 г. и план за провеждане на инструктаж № 328р-5467/07.06.2016 г. На проведения инструктаж за старши на наряда и водач на патрулен автомобил е определен Е. М.. При проведения инструктаж са определени четири отделни установъчни пункта (УП), а през останалото време – обход на обслужваната територия. Въз основа на изготвени пътни листа - GPS за МПС рег. [рег. номер на МПС], е установено спазване на УП № 1, но неспазване на УП № 2, УП № 3 и УП № 4. На УП № 2 служителите са останали час и петнадесет минути повече, без това да е разпоредено от ОДЧ на РУ – [населено място], на УП № 3 са пристигнали 18 минути по-късно от разпореденото време, а на УП № 4 пристигнали един час по-рано и напуснали в 5:30 ч. без разрешение от ОДЧ. Тези несъответствия с разпоредените УП по време на инструктажа са квалифицирани като нарушения на чл. 45 и чл. 53, т. 4 от Инструкция № 8121з-929/02.12.2014 г. за ППД. Разпоредбата на чл. 45 от Инструкцията вменява подчинение на нарядите на дежурните в ОДЧ, а тази на чл. 53, т. 4 – задължение на инструктиращия в рамките на инструктажа да възложи конкретни задачи на нарядите, като при необходимост указва и часови графици за покриване на установъчните пунктове. Налице е съответствие между фактическото описание на нарушението – проведен инструктаж, определени конкретни 4 УП със задължение нарядите да пребивават в конкретен часови график на тях и неспазване на дадените по време на инструктажа от ОДЧ указания. Описанието на действията на служителите от АП 442 е достатъчно конкретно и ясно, за да предостави възможност на служителя да разбере вмененото му нарушение на служебната дисциплина. Посочено е, че задълженията произтичат от проведения инструктаж и разпоредените с него УП, поради което неизпълнението им напълно кореспондира с нарушение на чл. 45 и чл. 53, т. 4 от Инструкция № 8121з-929/02.12.2014 г. за ППД. Относно УП № 3 е констатирано още едно нарушение – при преглед на охранителните камери било установено, че служителите се намират в служебното МПС и не изпълняват служебните си задължения в нарушение на чл. 56, ал. 1, и ал. 2 от Инструкция № 8121з-929/02.12.2014 г. за ППД. Нормата на чл. 56, ал. 2 от инструкцията вменява конкретно задължение на нарядите да изпълняват ППД извън служебните помущения и МПС, като извършват обход пеша в рамките на указаните на пункта граници. Не са наведени доводи за наличие на нормативноустановените изключения – неблагоприятни метеорологични условия. Отново действията, с които служителите са осъществили нарушение, са описани ясно и конкретно, а поведението е подведено под съответстващите правни норми, вменяващи конкретно задължение за противно поведение. По изложените съображения са изцяло необосновани изводите на първостепенния съд за липса на конкретни фактически основания в заповедта, непосочване неизвършването на конкретно действие и несъответстваща правна квалификация. Логично е използването на множествено число при описание на нарушенията, доколкото АП 442 се състои от двама служители, изрично посочени в справка рег. № 313р-11772 от 19.08.2016 г. Задължението за изпълнение на нормите на Инструкция № 8121з-929/02.12.2014 г. за ППД е за всеки от служителите.
Следващото описано в заповедта нарушение е неизготвяне на протоколи за извършена проверка на 9 броя МПС в нарушение на чл. 6, ал. 1 от Инструкция № 8121з-464/26.08.2014 г. за реда и условията за извършване на проверки по чл. 81, ал. 1 и ал. 2 и чл. 83, ал. 1 от ЗМВР, вменяващ конкретно задължение на полицейските органи при всички случаи на извършена проверка да съставят протокол по приложение № 1. Неизпълнението на конкретното нормативно задължение за съставяне на протокол е описано ясно и конкретно - не са съставили протокол за 9 броя проверени МПС. На последно място, не са изготвени доклади за проверените лица и превозни средства (образец № 7) съобразно задължението по чл. 33, ал. 1 и ал. 2, т. 3 от Инструкцията за ППД. Визираните за нарушени норми уреждат задължение резултатите от работата на нарядите, изпълняващи ППД, да се отчитат за всяка смяна, като отчетната форма по чл. 33, ал. 2, т. 3 е доклад за проверени лица и МПС.Оидно е налице конкретно уредено задължение, като неизпълнението му (описано достатъчно ясно в заповедта) е сериозна нарушение на изискванията, свързани с отчетността на ППД.
Необоснован е изводът на решаващия съд за пълно пренасяне на информацията от справка рег. № рег. № 313р-11772 от 19.08.2016 г. в оспорената заповед. Справката съдържа описание на още едно нарушение на чл. 59, ал. 1 от Инструкцията за ППД (л. 21), което не е възпроизведено в заповедта.
Неправилно първостепенният съд е приел, че изложеното в заповедта не се подкрепя от приложените доказателства. Представено е разпореждане УРИ № [номер]/07.06.2016 г. (изрично цитирано в обжалваната заповед) относно разстановка на силите и средствата, изпълняващи ППД на 07.06.2016 г. с посочване на конкретните УП и часовите графици за АП 442 и сл. автомобил рег. [рег. номер на МПС] с водач Е. М.. За провеждането на инструктажа е представена извадка от ежедневна ведомост рег. № УРИ [номер], започната на 31.05.2016 г., информационна карта на наряда – приложение № 5 към чл. 33, ал. 2, т. 1 от Инструкцията за ППД и справка за индивидуалната дейност на Е. М. – приложение № 8 към чл. 34, ал. 2, т. 3 от Инструкцията за ППД.
В случая не съществува задължение за издаване на изрична заповед за образуване на дисциплинарното производство по смисъла на чл. 208 ЗМВР. Разпоредено е извършването на проверка на изпълнението на служебните задължения със заповед № 328з-144/17.06.2016 г. на началника на РУ- [населено място]. Именно във връзка с нея Е. М. е дал обяснения по докладна записка № УРИ [номер] от 24.06.2016 г. Налице е протокол от 14.09.2016 г. за запознаване на служителите с изготвената в резултат на проверката справка УРИ [номер]/19.08.2016 г., съдържащ подпис на Е. М., покана за даване на писмени обяснения рег. № 328р-9990 от 15.09.2016 г., връчена на М. на 15.09.2016 г., както и протокол от 16.09.2016 г. за запознаване на служителите със същата справка, удостоверяващ, че те не са представили допълнителни обяснения след запознаването им със справка УРИ [номер]/19.08.2016 г. Изпълнението на посочените действия – запознаване на служителя със справката и предоставянето на възможност да даде допълнителни обяснения по нея, както и липсата на такива обяснения, надлежно удостоверено с протокол от 16.09.2016 г., удолетворява изпълнението на процедурата по чл. 206, ал. 1 ЗМВР.
Посоченото в обяснението от 24.06.2016 г., че част от проверените автомобили не са докладвани на ОДЧ, тъй като е паднало захранването на ползваната преносима радиостанция, не се установява от другите доказателства по делото. Подобен запис не съществува в представената информационна карта на наряд АП 442 от 07.06.2016 г. Свидетелските показания на Д. Л. В. не са довели до изясняване на извършеното от Е. М. нарушение на 07.06. срещу 08.06.2016 г., тъй като този служител е бил в друг АП № 447. Установеното от този свидетел наличие на технически проблем по „свързване на таблета със сървъра“, не се установява чрез съответен запис в информационна карта на наряд на АП 442 на л. 127-129 от делото. Не е налице идентичност във фактическата обстановка, послужила като основание за налагане на дисциплинарни наказания на служителите Д. Л. В. и Е. М., поради което влязлото в сила съдебно решение по отношение на В. е неотносимо към извършеното от М. нарушение.
Специфично в случая е издаването на допълнителната заповед № 328з-218/04.10.2016 г. на основание чл. 79 от Инструкция № 8121з-470 от 27 април 2015 г., уреждащ възможност за отстраняване на непълноти или поправянето на очевидни фактически грешки в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание, което е напълно в съответствие с чл. 62, ал. 1 и ал. 2 АПК. Следва категорично да се посочи, че извършената промяна в правната квалификация на нарушенията чрез отпадане на част от визираните за нарушени разпоредби (от чл. 194, ал. 2, т. 1 и т. 2 ЗМВР и чл. 199, ал. 1, т. 3 и т. 5 ЗМВР на чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР и чл. 199, ал. 1, т. 3 ЗМВР) не може да се квалифицира като поправка на очевидна фактическа грешка, както правилно е отбелязал административния съд, тъй като по този ред могат да се отстраняват само технически грешки, които не водят до промяна на вече формираната от административния орган воля в основния акт. Допълването на основната заповед чрез изричното посочване, че са приети писмените обяснения на служителя УРИ № [номер]/19.09.2016 г. не е било необходимо, тъй като контролът за законосъобразност на изпълнението на процедурата по чл. 206, ал. 1 ЗМВР се осъществява въз основа на съставените документи по чл. 25 - 28 от Инструкция № 8121з-470 от 27 април 2015 г., а не поради формалното посочване в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание, че тази процедура е изпълнена. В конкретния случай, както се посочи, не е налице нарушение на чл. 206, ал. 1 ЗМВР, както неправилно е приел административния съд. Спорно в случая е, възможно ли е по реда на чл. 62, ал. 1 ГПК, вр. чл. 79 от Инструкция № 8121з-470 от 27 април 2015 г., да се отстранят допуснати непълноти в основната заповед чрез отпадане на част от правната квалификация на нарушението. В този смисъл, не се касае за класическа „непълнота“ в акта, тъй като не е извършено неговото допълване, а напротив – отпада част от правната квалификация на нарушенията. Като се съобрази, че дисциплинарното производство е санкционно такова, поради което ДНО следва да е особено прецизен при квалификация на нарушението, може да се поддържа, че по реда на чл. 62 АПК, вр. чл. 79 от Инструкция № 8121з-470 от 27 април 2015 г., не може да се променя правната квалификация на дисциплинарното нарушение и съответното му дисциплинарно наказание. В случая, обаче, е извършено единствено редуциране на част от правната квалификация на нарушението (чрез отпадане на разпоредбите на чл. 194, ал. 2, т. 2 и чл. 199, ал. 1, т. 5 ЗМВР), което е по-благоприятно за наказания служител, поради което следва да се приеме, че подобно изменение на основния акт след издаването му, но в срока по чл. 62, ал. 1 АПК, при предоставена възможност за оспорването му, не е накърнило интересите на засегнатото лице и не води до влошаване на положението му, поради което е предприето законосъобразно и при спазване на изискванията на чл. 62, ал. 1 АПК, вр. чл. 79 от Инструкция № 8121з-470 от 27 април 2015 г.
По изложените съображения спорен остава въпросът, представлява ли посоченото в оспорената заповед № 328з-205 от 17.09.2016 г., изменена със заповед № 328з-218/04.10.2016 г., поведение на служителя М. нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР, което от своя страна е основание по чл. 199, ал. 1, т. 3 ЗМВР (небрежност в служебната дейност, забавено или лошо изпълнение на заповед) за налагане на дисциплинарно наказание „писмено предупреждение“ за срок от 6 месеца. В тази връзка следва да се обсъди констатираното от първостепенния съд нарушение по чл. 206, ал. 2 ЗМВР - при определяне на вида и размера на дисциплинарните наказания се вземат предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата.
Установеното неизпълнение на служебни задължения, произтичащи пряко от разпоредбите на чл. 45, чл. 53, т. 4 и чл. 56, ал. 2, на чл. 33, ал. 1 и ал. 2, т. 3 от Инструкция № 8121з-929/02.12.2014 г. за ППД, както и на чл. 6, ал. 1 от Инструкция № 8121з-464/26.08.2014 г. за реда и условията за извършване на проверки по чл. 81, ал. 1 и ал. 2 и чл. 83, ал. 1 от ЗМВР, правилно е квалифицирано от ДНО като дисциплинарно нарушение по чл. 194, ал. 2, т. 1 ЗМВР - неизпълнение на разпоредбите на този закон и на издадените въз основа на него подзаконови нормативни актове, на заповедите и разпорежданията на министъра на вътрешните работи, заместник-министрите и главния секретар на МВР и на преките ръководители. Налице е неизпълнение на конкретни нормативни задължения, както и на разпореждане на прекия ръководител – началник на РУ – [населено място] УРИ [номер] от 07.06.2016 г. относно разстановка на силите и средсвата, изпълняващи ППД, във връзка с установените УП на автопатрулите и часовите им графици. Наложено е второто поред (след мъмрене) дисциплинарно наказание по чл. 197, ал. 1, т. 2 ЗМВР за проявена небрежност в служебната дейност, забавено или лошо изпълнение на заповед, по смисъла на чл. 199, ал. 1, т. 3 ЗМВР. Не може да се приеме, че е налице незначително отклонение от изискванията за изпълнение на служебните задължения по смисъла на л. 198, ал. 2 ЗМВР. Служителят М. е изпълнявал наряд като част от АП 442, при което е допуснал забавено и лошо изпълнение на разпореждане на прекия ръководител УРИ [номер] от 07.06.2016 г. относно разстановка на силите и средсвата, изпълняващи ППД, както и небрежност при изпълнение на служебните си задължения, изразяващи се в неизготвяне на документация във връзка с отчетността при осъществяване на ППД, като не е съставил протоколи за извършени проверки и доклад за изпълнение на дейността. Тези деяния правилно са квалифицирани като нарушения по чл. 19, ал. 1, т. 3 ЗМВР, даващи основание за налагане на дисциплинарно наказание „писмено предупреждение“. Вярно е, че същото е наложено в максималния срок по чл. 199, ал. 2 ЗМВР, но това не е в нарушение на чл. 206, ал. 2 ЗМВР. Касае се за неизпълнение на основни задължения, свързан с ППД – неспазване на установените часови графици на УП, изпълнение на наряда в служебното МПС в нарушение на чл. 56, ал. 2 от Инструкцията за ППД, както и несъставяне на изискуемата документация – протоколи за проверки и доклад. Тези нарушения правилно са преценени като тежки при изпълнението на ППД, даващи основание за налагане на наказанието в максимален размер по чл. 199, ал. 2 ЗМВР. Не е необходимо от противоправното служебно поведение да са произтекли някакви изрични вредни последици, още повече, че в случая нарушенията са осъществени чрез бездействие (неизпълнение на часови графици, неизготвяне на документи, неизпълнение на наряда извън служебния автомобил), поради което е невъзможно да се преценят евентуалните вредни последици за службата в частност и за обществото като цяло. Липсата на други наложени на служителя наказания не е основание за прилагане на по-кратък срок, тъй като евентуално наличие на предходно нарушение в срока за изтърпяване на наказание винаги е основание за налагане на по-тежко наказание. Видно от приложената кадрова справка от 08.12.2016 г. служителят е награждаван през службата си общо четири пъти: през 1997 г., 2000 г., 2004 г. и 2011 г., което при назначаване на работа със заповед от 1993 г. (за 23 години до налагане на наказанието) не може да се прецени като смекчаващо основание при съобразяване на цялостното поведение на държавния служител по време на службата по смисъла на чл. 206, ал. 2 ЗМВР.
По изложените съображения и като е приел, че оспорената заповед е незаконоъсобразна, административният съд е постановил обжалваното решение при неправилно приложение на закона – касационно основание почл. 209, т. 3 АПК. На основание чл. 221, ал. 2 АПК е дължима отмяната му. Тъй като спорът е изяснен от фактическа страна и на основание чл. 222, ал. 1 АПК следва да се постанови решение по същество на спора за отхвърляне на оспорването.
При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 4 АПК касаторът има право на сторените в производството разноски, но такива не се присъждат поради липса на заявено искане.
Така мотивиран и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение, РЕШИ:
ОТМЕНЯ решение № 433 от 03.01.2017 г., постановено по адм. д. № 461/2016 г. по описа на Административен съд – Перник, и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Е. К. М. от гр.[населено място], [улица], срещу заповед № 328з-205 от 17.09.2016 г., изменена със заповед № 328з-218/04.10.2016 г., издадени от началника на РУ - [населено място], за налагане на дисциплинарно наказание „писмено предупреждение“ за срок от шест месеца.
Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.