Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на втори февруари две хиляди двадесет и шеста година в състав: Председател:

Д. М. Членове:

К. А. В. А. при секретар

М. Ц. и с участието на прокурора

М. Б. изслуша докладваното от съдията

К. А. по административно дело № 582/2026 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на главния директор на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“ (ГД „ГВА“) срещу Решение № 38069 от 17.11.2025 г. по адм. дело № 6988/2025 г. на Административен съд София-град (АССГ).

С обжалваното решение е обявена нищожността на Писмо, изх. № 40-02-136 от 13.06.2025 г. TLP-G на главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация".

Касационният жалбоподател – главния директор на ГД "ГВА", счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в противоречие с материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Оспорва извода на първоинстанционния съд, че обжалваният административен акт е нищожен поради липса на компетентност на органа издал акта, като сочи, че правомощие да издават задължителни предписания по смисъла на Закона за гражданското въздухоплаване (ЗГВ) имат не само инспекторите, а и главният директор на ГД „ГВА“.

Счита, че разпоредбата на чл. 16б, ал. 1 ЗГВ, съдържа пряко и изрично правомощие на ГД „ГВА“ да издава задължителни предписания. Твърди, че в чл. 6, ал. 3, т. 3 от Устройствения правилник на ГД „ГВА“ (Устройствения правилник) също се предвижда възможността директорът на ГД „ГВА“ да издава задължителни предписания. Позовава се и на чл. 10, ал. 1, т. 7 от и Наредба № 20 от 24.11.2006 г. за удостоверяване експлоатационната годност на граждански летища, за лицензиране на летищни оператори и оператори по наземно обслужване и за достъпа до пазара по наземно обслужване в летищата (Наредба № 20), който предвижда, че ГД „ГВА“ дава задължителни предписания за организацията на летищните дейности с оглед безопасността и сигурността на въздухоплаването.

Сочи, че инспекторите по въздухоплаването упражняват контрол от името на дирекцията, но главният директор носи крайната административна отговорност и има правомощие да конкретизира и да потвърждава техните констатации и предписания, въз основа на представените доказателства или доклади. Счита, че компетентността на инспекторите и на главния директор не са алтернативни, а йерархично свързани - инспекторът извършва фактическата проверка и предлага мерки, а главният директор има право да издаде писмено предписание въз основа на техните доклади.

Намира доводите на първоинстанционния съд, че издаването на предписание от главния директор представлява „изземване“ на инспекторска компетентност за необосновани. Прави извод, че ГД „ГВА“, като контролен орган, издава предписания, а нейният ръководител - главният директор ги постановява в рамките на предоставената му власт по управление и контрол.

Позовавайки се на съдебна практика на Върховния административен съд, сочи, че компетентността представлява съвкупност от права и задължения, предоставени на органа за изпълнение на специализираните му функции, предвид което неправилно съдебният състав на АССГ е приел, че щом инспекторите разполагат с оперативно правомощие да дават предписания в хода на проверките, това изключва компетентността на главния директор да издава предписания. Счита, че съгласно подзаконовата правна уредба главният директор е именно органът, който законът овластява да упражнява контролните функции на ГД „ГВА“, докато инспекторите са оперативни изпълнители в рамките на същата структура. Поради това наличието на оперативни правомощия при инспекторите не изключва правомощието на главния директор, тъй като двата вида компетентност са йерархично и функционално свързани.

Според касатора първоинстанционният съд неправилно е възприел начина, по който се определя компетентността на органа, тъй като компетентността се определя от вида на административния акт и от възложената със закона компетентност за издаването му със съответното съдържание, а не от фактическите обстоятелства, изложени в акта. Намира, че компетентността се определя от това кой орган законът е овластил да издаде акт от вида „задължително предписание“, а това в случая е именно ГД „ГВА“, чрез своя главен директор, съгласно чл. 16б, ал. 1, т. 3 ЗГВ и чл. 6, ал. 3, т. 3 от Устройствения правилник. Предвид изложеното не споделя извода на съда за некомпетентност на издателя на оспорения административен акт.

В допълнение излага доводи относно законосъобразността на оспорения административен акт.

Прави искане обжалваното решение да бъде отменено, и вместо него да бъде постановено друго, с което оспорването да бъде отхвърлено, алтернативно прави искане делото да бъде върнато за разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Претендира разноски по делото за две съдебни инстанции.

В представена по делото писмена защита излага подробни съображения по същество на оспорването. Твърди, че Писмо, изх. № 40-02-136 от 13.06.2025 г. TLP-G на главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" не представлява годен за обжалване административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК.

Касаторът се представлява от юрк. С..

Ответникът по касационната жалба – "Г. Х. Б. ООД, в представен по делото писмен отговор, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи.

Прави искане обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски въз основа на представен списък.

Ответникът се представлява от адв. Р..

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна,

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна следното:

С. З. №45-01-199 от 06.06.2025 г. на главния директор на ГД „ГВА“ е назначена извънредна инспекция на няколко дружества, включително и на „Г. Х. Б. ООД. Определен е съставът на комисия и е посочена задачата на проверката: да се извърши проверка на качеството на извършваните дейност по наземно обслужване на операторите, сред които е и дружеството „Г. Х. Б. ООД. Посочено е, че в срок до 06.06.2025 г. комисията следва да извърши проверка, а в срок до 09.06.2025 г. да представи доклад с констатациите от извършената проверка.

В Доклад № 45-09-1029 от 10.06.2025 г., изготвен от инспекторите от експертната комисия, участвали в извънредната инспекция на 06.06.2025 г., е посочено, че „наземните оператори изпълняват служебните си задължения в съответствие с изискванията на съответните ръководства и договорите с авиационните превозвачи“. Направени са няколко извода относно „Г. Х. Б. ООД, касаещи основно хигиената в автобусите, изчакване на пътниците, културата на обслужване и т. н.

Въз основа на направените от комисията констатации, главният директор на ГД „ГВА“ е издал процесното Писмо № 40-02-136 от 13.06.2025 г. TLP-G обективиращо следните предписания: Да се засили контролът върху изпълнението на горепосочените дейности - Срок постоянен; Да се въведе процедура за задължително почистване на автобусите преди всяка смяна и след всеки курс с отчитане в регистър - Срок за изработване на регистъра 31.06.2025 г.; Задължително уведомяване на пътниците, когато се налага изчакване в автобуса, за причината Срок постоянен; Когато е възможно - включване на допълнителен служител за придружаване на пътниците (което е и една от мерките срещу проблема с объркване на вратите Шенген/не Шенген); Да се провеждат вътрешни инспекции от ръководствата на оператора - Срок постоянен; Да се изработи и въведе стандарт на обслужване обхващащ културата на обслужване на пътниците. Да се дефинират ясно задълженията и отговорниците - Срок 31.07.2025 г.

Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд е приел от правна страна, че жалбата на „Г. Х. Б. ООД е допустима, като подадена в срок от лице с пряк и непосредствен правен интерес и срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт.

Според съда, оспореното писмо, с което на „Г. Х. Б. ООД са дадени предписания и е определен срок за тяхното изпълнение, има всички белези на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по силата общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ).

Прието е, че правният интерес от оспорване на процесното писмо произтича от обстоятелството, че административният акт засяга пряко правната сфера на „Г. Х. Б. ООД, като се създават задължения за адресата и се предписва конкретно поведение, скрепено с осъществяваната от контролните органи административна принуда. Съдебният състав на АССГ е счел, че след като главният директор на ГД "ГВА" има право със заповед да отнема лиценза за оператор по наземно обслужване (какъвто „Г. Х. Б. ООД притежава), когато дадените задължителни предписания на инспекторите по въздухоплаването не бъдат изпълнени в указания срок, респ. да ангажира административнонаказателната отговорност на дружеството, предписанието е индивидуален административен акт, подлежащ на съдебен контрол по реда на АПК.

По същество съдът е обосновал извод за нищожност на административния акт, поради издаването му от некомпетентен орган – главния директор на ГВ „ГВА“, който не разполага с правомощия за издаване на задължителни предписания по смисъла на ЗГВ.

Посочил е, че редът и условията за издаване на задължителни писмени предписания за осигуряване спазването на нормативните актове в областта на въздухоплаването и гарантиране на сигурността и безопасността на гражданското въздухоплаване, с които предписват отстраняване в определен срок на установени нарушения, свързани с безопасността на полетите са уредени чл. 16б ЗГВ и в чл. 10 и чл. 11 от Наредба № 20. Изложил е, че в писмото не е посочено правното основание въз основа на което е издадено, но предвид изложените в него фактически констатации е счел, че правната му квалификация е по чл. 16б ал. 3, т. 6 ЗГВ.

Приел е, че в правомощията на главените инспектори, които са извършили проверка, в съответствие с предоставените им функции на контролни органи по ЗГВ, резултатите от която са обективирали в доклада от 10.06.2025 г., е било, при констатирани нарушения да дадат задължителни предписания (чл. 16б ал. 3, т. 6 ЗГВ). Посочил е, че главният директор на ГД „ГВА“ няма нормативно правомощие да издава задължителни предписания. Постановил е, че макар инспекторите да се намират в йерархична зависимост спрямо главния директор на ГД „ГВА“, принципът за самостоятелност, установен в чл. 10, ал. 1 АПК, не позволява на по-горестоящ орган да изземе за решаване въпрос от компетентността на подчинения му компетентен орган.

Въз основа на горното, съдът е обявил нищожността на оспорения акт, като издаден при липса на компетентност.

Решението е правилно.

Касаторът не сочи конкретни доводи в подкрепа на твърдения порок съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Налице е бланкетно твърдение за този порок, а само касаторът е този, който може да дефинира кои процесуални правила счита, че съдът е нарушил по отношение на него. С оглед на разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК касационният съд не се произнася служебно по порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила, поради което не дължи произнасяне по този твърдян порок.

Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда за компетентността на издателя на атакувания индивидуален административен акт, както и с материалната законосъобразност на оспорената заповед.

Доводите касаещи валидността на оспорения административен акт също са неоснователни.

Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че оспореното писмо, представлява годен за обжалване индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Доводите наведени в обратна насока от страна на касатора са взети предвид и пространно обсъдени в мотивите на обжалваното съдебно решение, поради което и в съответствие с нормата на чл. 221, ал. 2 АПК касационната инстанция препраща към тези мотиви и не намира за необходимо да ги преповтаря.

Правилен е и решаващият извод на първоинстанционния съд за нищожност на процесния административен акт издаден от главния директор на ГД „ГВА“, поради липсата на компетентност - чл. 146, т. 1 АПК.

Компетентността е израз на разпределението между държавните органи на функциите и отговорностите, с които разполага целият държавен апарат, и създава гаранция за законност и защита интересите на субектите, които са засегнати от съответното волеизявление. В тази връзка е принципът на "законност", регламентиран в чл. 4, ал. 1 АПК, според който административните органи действат в рамките на правомощията си, установени от закона, а последното е в основата на възприетото в практиката становище, че правомощията на административните органи винаги се съдържат в конкретен нормативен акт. Както е посочено и в Тълкувателно решение №1 от 21.01.2022 г., постановено по т. д. №4/2019 г. на Общото събрание на съдиите (ОСС) на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, качеството на административен орган се придобива въз основа на закон, даващ право на съответния орган (от системата на изпълнителната власт или друг правен субект или организация, осъществяващи публични функции или предоставящи обществени услуги) да издаде съответния административен акт служебно или по искане на гражданин или организация (чл. 24, ал. 1 АПК). Отличителният белег на административните органи, участници в правния оборот, е тяхната административна правосубектност, състояща се в нормативно признатата способност на органа да има административни правомощия, да бъде носител на административнопроцесуални права и адресат на административнопроцесуални задължения.

Като условие за законосъобразност на административните актове (чл. 146, т. 1 АПК), компетентността на издателя предопределя валидността на направеното волеизявление. За това Върховният административен съд е последователен в разбирането си, че нормите, уреждащи компетентността, не могат да се тълкуват разширително, те се прилагат stricto jure във всеки един конкретен случай, а липсата на правомощие на административния орган, издал съответния акт, води до неговата нищожност на самостоятелно основание.

Правилно първоинстанционният съд е отбелязал в решението си, че в процесния акт, с който се дават задължителни предписания, не е посочено правното основание въз основа на което е издаден. Видно от съдържанието му, той е издаден във връзка с извършена проверка от инспектори на ГД „ГВА“, касаеща твърдения за констатирани нарушения на ЗГВ и съответно с него за дадени предписания за отстраняване на нарушенията и е установен конкретен срок за тяхното изпълнение. Въз основа на изложените фактически основания, съдебният състав на АССГ е достигнал до извод, че правното основание, на което е следвало да бъде издаден обжалваният административен акт е чл. 16б, ал. 3, т. 6 ЗГВ. Актът представлява писмено задължително предписание, издадено след извършената проверка от инспекторите на ГД ГВА, и като такова то е правилно подведено под нормата на чл. 16б, ал. 3, т. 6 ЗГВ. Необходимостта от определяне на правното основание, въз основа на което е издаден обжалваният административен акт, възниква от правилото, че компетентността на административния орган се извежда от нормативен акт, който, урежда правомощията на административния орган.

В конкретната хипотеза упражненото правомощие за издаване на задължителни предписания е нормативно регламентирано в Закона за гражданското въздухоплаване, Наредба № 20 от 24.11.2006 г. за удостоверяване експлоатационната годност на граждански летища, за лицензиране на летищни оператори и оператори по наземно обслужване и за достъпа до пазара по наземно обслужване в летищата и в Устройствения правилник на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация.

Съгласно чл. 16б, ал. 1, т. 3 ЗГВ, Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" изпълнява регулаторни и контролни функции на държавата за осигуряване на безопасността и сигурността на въздухоплаването, като контролира спазването на този закон, подзаконовите нормативни актове и приложимите регламенти на Европейския съюз, като издава задължителни предписания в предвидените от закона случаи.

Съгласно чл. 16б, ал. 2 ЗГВ контролните функции на ГД "ГДВ" се осъществяват от инспектори по въздухоплаването, назначени със заповед на главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация".

Съгласно чл. 16б, ал. 3, т. 6 ЗГВ инспекторите имат право да дават задължителни писмени предписания за осигуряване спазването на нормативните актове в областта на въздухоплаването и гарантиране на сигурността и безопасността на гражданското въздухоплаване, с които предписват отстраняване в определен срок на установени нарушения, свързани с безопасността на полетите.

От така посочените правни норми е несъмнено, че законодателят е придал качеството на инспекторите към ГД „ГВА“ на административни органи със самостоятелни правомощия директно да издават административни актове, а именно - задължителни предписания.

Неоснователно е позоваването от страна на касатора на чл. 16б, ал. 1, т. 3 ЗГВ, с цел обосноваване на компетентност на главния директор на ГД „ГВА“. Разпоредбата касае самата дирекция и не регламентира конкретни правомощия за главния й директор. Съгласно чл. 6, ал. 3, т. 3 от Устройствения правилник на ГД „ГВА“, на който се позовава касаторът, главният директор контролира спазването на ЗГВ и на подзаконовите нормативни актове, като издава задължителни предписания в предвидените от закона случаи. Доколкото обаче липсва закон, в който да е предвидено издаването на задължителни предписания от главния директор на ГД „ГВА“, разпоредбата на чл. 6, ал. 3, т. 3 от Устройствения правилник се явява неприложима. Устройственият правилник на ГД „ГВА“ е подзаконов нормативен акт, издаден от министъра на транспорта и съобщенията съгласно чл. 8, ал. 3 ЗГВ и в този смисъл ЗГВ, като нормативен акт от по-висок ранг, има предимство пред посочения Устройствен правилник.

Позоваването от страна на касатора на разпоредбите на Наредба № 20 също се явява неоснователно. Посочената наредба е подзаконов нормативен акт, който не може да променя и съответно да разширява предоставената на главния директор на ГД „ГВА“ законова компетентност. Още повече компетентност на главния директор на ГД „ГВА“, да издава задължителни предписания, не е предвидена и в Наредба №20. Разпоредбата на чл. 10, ал. 1, т. 7 от посочената наредба, аналогично на чл. 16б, ал. 1, т. 3 ЗГВ, касае самата дирекция и не регламентира конкретни правомощия за главния й директор. Правомощия за издаване на задължителни предписания са регламентирани в чл. 11, ал. 2, т. 1 от Наредба №20 и то именно на инспекторите, а не на главния директор на ГД „ГВА“.

Касаторът излага, че главният директор на ГД „ГДА“ разполага с оперативна самостоятелност и се намира в йерархична свързаност с инспекторите, предвид което има самостоятелно правомощие да издава задължителни преписания на базата на доклади изготвени от инспекторите. Съгласно чл. 10, ал. 1, изр. второ АПК, по-горестоящ орган не може да изземе за решаване въпрос от компетентността му, освен ако това е предвидено със закон. Това правило се извежда и от Тълкувателно решение № 2 от 14.05.1991 г. по гр. д. № 2 /1991 г. на Общото събрание на Гражданската колегия на Върховния съд, съгласно което, когато по-горестоящият орган изземе въпрос от компетентността на по-долустоящия и реши въпрос от неговата компетентност, то винаги е налице нищожност на административния акт.

В настоящия случай главният директор на ГД „ГВА“ се явява по-горестоящ орган спрямо инспекторите, поради което изземването на техните правомощия за даване на задължителни предписания излиза извън законовата му компетентност. Това само по себе си води до нищожност на процесния, издаден от него административен акт, поради което първоинстанционният съд правилно е обявил тази нищожност.

Предвид констатираната нищожност, безпредметно е изследването на наведените доводи за законосъобразността на процесното предписание.

Видно от изложеното доводите на касатора, за неправилност на обжалваното решение, са неоснователни. Съдът правилно е установил релевантните по делото факти, направил е въз основа на тях обосновани фактически изводи и правилно е тълкувал и приложил материалния закон. Това прави решението му правилно и съдът следва да го остави в сила.

При този изход на спора претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, поради което и на основание чл. 143 АПК, Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“, следва да бъде осъдена да заплати на ответника - Г. Х. Б. ООД , претендираните и доказани разноски в размер на 613,55 евро за адвокатско възнаграждение за касационното производство. Претендираните от ответника, съгласно представения от него списък, разноски за първоинстанционното производство са му присъдени с обжалваното решение.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, Седмо отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 38069 от 17.11.2025 г. по адм. дело № 6988/2025 г. на Административен съд София - град.

ОСЪЖДА Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" с адрес: гр. София, ул. „Д. И. № 9, да заплати на "Г. Х. Б. ООД, с адрес гр. София, район „Искър“, ул. „П. Т. № 10, ет. 2, разноски по делото в размер на 613,55 (шестстотин и тринадесет евро и петдесет и пет евроцента) евро.

Решението е окончателно.

Вярно с оригинала,

Председател:

/п/ Д. М.

секретар:

Членове:

/п/ К. А. п/ В. А.