Върховният административен съд на Р. Б. - Седмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и пети април две хиляди и двадесет и трета година в състав: Председател: В. А. Членове: СТАНИМИР Х. Б. при секретар А. И. и с участието на прокурора К. Н. изслуша докладваното от председателя В. А. по административно дело № 2829 / 2023 г.
Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ).
Образувано е по касационна жалба на главния директор на Главна дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" (ЕФК) към Министерството на иновациите и растежа (МИР) и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" (ОПИК) 2014 - 2020 г., чрез процесуален представител – главен експерт юрист Б. П., срещу Решение № 350/08.02.2023 г., постановено по адм. дело № 616/2022 г. по описа на Административен съд (АС) – В. Т. в частта, с която е отменено негово Решение № РД-02-16-82/24.08.2022 г. - относно основата на определената финансова корекция в размер на 11 759,03 лева, представляващи 20% от сумата 58 795,16 лева – изплатена безвъзмездна финансова помощ (БФП) за разходи за външни услуги по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП) № BG16RFOP002-2.077-0299-C01/14.01.2021 г.
Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1-во и 3-то АПК.
Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за правомерно определена основа на наложената финансова корекция. Развива съображения, че съдът правилно е установил материалноправните предпоставки за упражняване на обективираната в оспореното волеизявление разпоредителна власт, но в противоречие с приложимата нормативна регламентация го е отменил в частта, с която процентният показател за извършената нередност е приложен върху разходите, различни от тези за трудови възнаграждения. Излага становище, че в т. 6 от Условията за кандидатстване, приети на основание чл. 26, ал. 1 ЗУСЕФСУ, са описани целите и резултатите от предоставянето на процесната БФП и доколкото същите се състоят в постигане на положителен ефект по отношение на средните предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19 и на стабилност на работните места, то заложените индикатори измерват напредъка на проекта в неговата цялост, а не само по отношение на единия от посочените два аспекта. Твърди, че разходите и по двете цели са структурирани в един бюджетен ред съгласно т. 6 "Бюджет" от одобреното проектно предложение (ПП), което поставя под съмнение възможността за тяхното разграничение. Аргумент в подкрепа на тезата си черпи и от съдържанието на чл. 7, т. 7.1. АДПБФП, според чието предписание при неизпълнение на индикаторите, посочени в т. 7 Условията за кандидатстване, УО на ОПИК може да наложи корекция като процент от верифицирания размер на безвъзмездната финансова помощ. Тълкува членуваната форма на използваното словосъчетание в цитираната норма като индикация за това, че евентуалното неизпълнение на индикатор/и засяга целия договор. В заключение поддържа, че доколкото една от целите се явява непостигната, то всички допустими разходи по сключения АДПБФП са засегнати и в този смисъл определят основата на финансовата корекция по смисъла на чл. 71, ал. 2 ЗУСЕФСУ.
По изложените съображения моли за отмяна на обжалвания съдебен акт в посочената част и решаване на спора по същество с отхвърляне на жалбата против оспореното решение на ръководителя на УО (РУО) на ОПИК 2014 - 2020 г. в съответната част. Претендира разноски съгласно приложен списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК).
Ответникът – [Фирма 3], с [ЕИК], със седалище в гр. В. Т. [улица], представлявано от управителя – Ц. И., в писмен отговор, подаден чрез адв. И. П. от Софийска адвокатска колегия (САК), оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за производството пред Върховния административен съд.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения:
С атакувания съдебен акт, в обжалваната му част, е отменено Решение № РД-02-16-82/24.08.2022 г. на РУО на ОПИК 2014 - 2020 г., в частта, в която е определена финансова корекция в размер на 11 759,03 лева, представляващи 20% от сумата 58 795,16 лева – изплатена БФП за разходи за външни услуги по АДПБФП № BG16RFOP002-2.077-0299-C01/14.01.2021 г.
За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че [Фирма 3] е бенефициер по сключен с Министерството на икономиката (МИ) АДПБФП № BG16RFOP002-2.077-0299-C01/14.01.2021 г., приоритетна ос 2 "Предприемачество и капацитет за растеж на МСП", инвестиционен приоритет 2.2. "Капацитет за растеж на МСП", за изпълнение на проект с рег. № BG16 RFOP002-2.077-0299-С01 на "Илстрой" ООД, цел на проекта - осигуряване на оперативен капитал на българските средни предприятия за справяне с последиците от пандемията COVID-19.
Установено е, че съгласно чл. 2.1. АДПБФП, УО предоставя на бенефициера БФП в максимален размер до стойността, посочена в т. "Бюджет" от Приложение I по процедура за подбор на проекти BG16RFOP002-077 "Подкрепа за средни предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19" по ОПИК 2014 - 2020 г. за изпълнение на проект с наименование съгласно посоченото в т. "Основни данни" от формуляра за кандидатстване. Видно от т. "Бюджет" от одобреното ПП, РУО предоставя на бенефициера БФП в размер на 150 000, 00 лева (100% от допустимите разходи), от които 127 500, 00 лева от бюджета на Европейския съюз (ЕС) – ЕФРР, и 22 500, 00 лева национално финансиране. Съгласно т. 6.I.1 от Формуляра за кандидатстване, средствата са предвидени за покриване на текущите нужди на кандидатите и за суровини, материали, горива, труд и други, чиято стойност се калкулира в стойността на произведената продукция.
Очакваните резултати от предоставянето на финансовата подкрепа по процедурата са посочени в т. 6 Условията за кандидатстване и се изразяват в постигане на положителен ефект по отношение на средните предприятия за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19 и стабилност на работни места. В същата точка е посочено, че в резултат от изпълнението на процедурата се очаква предприятията, получили подкрепа, да продължат дейността си поне 3 месеца след приключване на проекта, както и да са запазили заетостта от равнищата преди получаване на подкрепата.
Въведени са два индикатора за изпълнение, а именно – 1) "Предприятия, които не са в ликвидация за период от 3 месеца след приключване на проекта" и 2) "Запазване на нивата на заетост в подкрепените предприятия", като вторият се прилага само за тези предприятия, които ще предявят разходи за персонал по процедурата. За да се счита индикатор 2) "Запазване на нивата на заетост в подкрепените предприятия" за изпълнен, следва броят на заетите лица за месеца на приключване изпълнението на проекта да бъде минимум равен на броя на заетите лица за месеца, предхождащ месеца на сключване на АДБФП.
Изпълнението на договора е предвидено да се осъществи в периода от 14.01.2021 г. до 14.04.2021 г., като одобрените средства бъдат разходвани за работни заплати на персонала и за външни услуги – доставки на суровини, материали и консумативи.
С отчет за изпълнените дейности от 16.04.2021 г. бенефициерът е заявил за верификация общо допустими разходи по проекта в размер на 150 000, 00 лева, от които за външни услуги - 58 795, 16 лева и за възнаграждения - 91 204, 84 лева, в следствие на което на 24.08.2021 г. е извършено окончателно плащане към дружеството.
Във връзка със съмнения за изпълнение на индикатора, относим към установяване на запазената заетост на [Фирма 3], РУО е изискал от Националната агенция за приходите (НАП) информация досежно действащите трудови договори към съответния релевантен период. Констатирано е, че към 31.12.2020 г. същите са били 17, а към месеца на приключване на изпълнението по проекта - 9.
С оглед констатациите от извършената справка е образувано производство по администриране на нередност. Контролните органи са установили наличие на основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ, респ. нередност по т. 6 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС № 57 от 28.03.2017 г., обн., ДВ, бр. 27 от 31.03.2017 г., в сила от 31.03.2017 г. (Наредба за посочване на нередности/Наредбата).
След проведена процедура по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, в рамките на която бенефициерът е подал своето възражение, РУО на ОПИК 2014 - 2020 г., възприемайки изцяло констатациите от извършения административен контрол и отхвърляйки опровергаващите ги доводи, е издал оспорения пред първоинстанционния съд административен акт, с който поради извод за наличие на вменената нередност е определил финансова корекция в размер на 30 000,00 лева, представляващи 20% от финансовата подкрепа от Европейските фондове при споделено управление, предоставена по АДПБФП № BG16RFOP002-2.077-0299-C01.
Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво съдът е приел, че атакуваният пред него индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на процедурата по чл. 73 ЗУСЕФСУ, в предвидената от закона писмена форма и с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При преценката за съответствието на наложената финансова корекция с материалния закон, съдът е съобразил регламентацията на описаните нормативни разпоредби, като я е анализирал във връзка с твърденията за наличие на основанието по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ. Формулирал е извод за наличие на фактите, субсумиращи се под хипотезата на посочената норма, по съображения, че бенефициерът не е изпълнил заложен по проекта индикатор.
Решаващият състав на АС – В. Т. е стигнал до извод, че макар констатациите за извършено нарушение да са правилни и избраният процентен показател да е съответен на закона, основата на финансовата корекция е определена в противоречие с правилото на чл. 71, ал. 2 ЗУСЕФСУ и на общоприложимия принцип, съдържащ се в чл. 6 АПК, което налага отмяната на оспореното волеизявление в тази част. Като аргумент в подкрепа на становището си е посочил, че от административния орган не е направено необходимото отграничение на средствата, засегнати от нарушението, и тези, на които последното не оказва влияние. Акцентирал е на обстоятелството, че освен преследвания резултат, свързан със запазване на трудовата заетост в предприятието, са предвидени и други цели, състоящи се в продължаване на дейността му поне три месеца след приключване на проекта и постигане на положителен ефект по отношение преодоляването на икономическите последствия от COVID-19. Съответни на тези цели според съда са и предвидените в АДПБФП категории разходи, а именно – за средства за покриване на текущите нужди на кандидатите, такива за суровини, материали, горива, труд и други. В този смисъл и след като в случая, видно от представения финален отчет, бенефициерът е заявил за верификация средства за възнаграждения в размер на 91 204,84 лева и такива за външни услуги (доставки на стоки и услуги) в размер на 58 795,16 лева, то последните не са засегнати от твърдяното неизпълнение на индикатора "Запазване на нивата на заетост" и не е следвало да бъдат включени в основата за определяне на финансова корекция. Според съда запазването на нивата на заетост е само една от целите на проекта за безвъзмездното финансово подпомагане, и доколкото административният орган не твърди непостигане и на останалите такива, а именно – осигуряване качество на предлаганата от дружеството продукция и спазване на заложените срокове за реализиране на строителството, продължаване дейността на оспорващото дружество поне 3 месеца след приключване на проекта и постигане на положителен ефект по отношение за преодоляване на икономическите последствия от пандемията COVID-19, то нередността не обхваща целия АДПБФП.
По изложените съображения АС – В. Т. е отменил атакуваното волеизявление на РУО на ОПИК 2014 - 2020 г. в частта, в която е определена финансова корекция в размер на 11 759,03 лева, представляващи 20% от сумата 58 795,16 лева – изплатена БФП за разходи за външни услуги по АДПБФП № BG16RFOP002-2.077-0299-C01/14.01.2021 г., и е отхвърлил жалбата в останалата част.
Решението е неправилно в обжалваната му част.
Преди всичко и за прецизност следва да се отбележи, че АС – В. Т. е потвърдил извода на административния орган за наличие на основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ, квалифицирано като нередност по т. 6 от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата за посочване на нередности. В тази част съдебното решение не е обжалвано от [Фирма 3] и е влязло в сила, поради което настоящата инстанция не следва да ревизира заключението на съда за наличие на втория елемент от фактическия състав на нередността съгласно дефинитивната норма на чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013).
Субсумиращите се в хипотезата на чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ факти, установени от първостепенния съд, обуславят правомерност на упражнената от органа властническа компетентност за налагане на финансова корекция, а релевираните в касационното производство доводи касаят единствено законосъобразното определяне на основата по смисъла на чл. 71, ал. 2 с. з., което очертава и обхвата на инициираната пред настоящата инстанция проверка.
Според предписанието на чл. 71, ал. 2 ЗУСЕФСУ финансовата корекция може да се извърши за целия проект или за отделна дейност, отделен договор с изпълнител или за отделен разход. Изборът измежду посочените хипотези зависи от рефлексията на нарушението върху предоставената БФП. В случая, както правилно сочи касационният жалбоподател, от нарушението са засегнати всички допустими по сключения АДПБФП разходи, а не само средствата, разходвани за заплащането на трудовите възнаграждения на заетите лица. Действително, твърденията на административния орган, потвърдени с окончателен съдебен акт от първоинстанционния съд, се състоят в това, че не е спазен индикаторът по отношение запазването на съществуващата към момента на сключване на договора трудова заетост. Вярно е и че този индикатор отчита изпълнението на част от предвидените от бенефициера в подаденото ПП дейности и измерва постигането на част от заложените по процедурата цели, доколкото предоставянето на оборотен капитал, както е описана настоящата финансова подкрепа, е с оглед не само на обезпечаване на потребностите на производствения процес чрез съответния човешки ресурс, но и на нормалното функциониране на предприятията, засегнати от пандемията COVID-19, гарантирано чрез закупуване на необходимите материали, суровини и др. Но тези цели нито са разграничени, както това е сторено от първостепенния съд, в одобрената проектна документация, нито дейностите, чрез които предприятието се стреми да гарантира постигането на тези резултати, посочени в приложеното на л. 60 от първоинстанционното дело ПП, са обособени по начин, който да предполага подобна диференциация. Нещо повече - бенефициерът е заложил една обща категория разходи, а именно – "Разходи за осигуряване на ликвидност", т. 1. "Разходи за покриване на текущите нужди на кандидатите и за суровини, материали, горива, труд и други, чиято стойност се калкулира в стойността на произведената продукция", чийто максимален размер е 150 000, 00 лева, както следва: 127 500,00 лева БФП и 22 500,00 НФ, което прави невъзможно поставянето отнапред на диференциация по отношение на разходите, гарантиращи изпълнението на целите, които могат да се проследят чрез индикатора, свързан с осигуряване на заетост, и тези, по отношение на чието реализиране той е неотносим. Целостта на финансираната дейност не позволява раздробяването й на части в зависимост от това по какъв начин са разходвани средствата. На практика констатираното нарушение, изразяващо се в неизпълнение на заложения индикатор, предполага да не са разходвани всички от предвидените средства, и то в немалка степен (почти 50% съгласно установяванията от първостепенния съд, влезли в сила по отношение на страните), което разкрива възможност за влагане на тези ресурси за изпълнение на другата цел. В този смисъл, ако хипотетично беше запазена заложената заетост, потенциално засегнатите средства от евентуално нарушение по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕФСУ, биха били и разходи, които към момента са причислени към другата цел. Подобно казуистично тълкуване обаче със сигурност не съответства на волята на законодателя.
Допълнителен аргумент в подкрепа на изложената теза се извлича от съдържанието на относимата към посоченото основание за определяне на финансова корекция точка 6 (Изм. – ДВ, бр. 67 от 2019 г., в сила от 23.08.2019 г.) от Приложение № 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата за посочване на нередности "Неизпълнение на одобрени индикатори, които са свързани с постигането на целите на програмата", и по-специално от уточнението към нея, според което: 1) когато изпълнението на одобрените по проекта индикатори е между 90 и 99 на сто – не се определя финансова корекция, 2) когато изпълнението на одобрените по проекта индикатори е между 80 и 89 на сто – размерът на финансовата корекция е 5 на сто; 3) когато изпълнението на одобрените по проекта индикатори е между 70 и 79 на сто – размерът на финансовата корекция е 10 на сто; 4) когато изпълнението на одобрените по проекта индикатори е между 60 и 69 на сто – размерът на финансовата корекция е 15 на сто; 5) когато изпълнението на одобрените по проекта индикатори е между 50 и 59 на сто – размерът на финансовата корекция е 20 на сто; 6) когато изпълнението на одобрените по проекта индикатори е между 45 и 49 на сто – размерът на финансовата корекция е 25 на сто; и когато изпълнението на одобрените по проекта индикатори е под 45 на сто – размерът на финансовата корекция е 100 на сто. Очевидно волята на законодателя да се проследи изпълнението на всички индикатори, а не само на един. Т.е., когато са два, какъвто е и случаят, съотношението, респ. размерът на корекцията, се изчислява спрямо тях общо, а не в контекста на неизпълнения (според административния орган) такъв.
В контекста на възраженията на ответника по касация за съответствие на така определената основа с предписанието на чл. 6 АПК, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да посочи, че финансовата корекция не е санкция, а административна мярка, чиято цел е да възстанови вредата в бюджета на Съюза, като отнеме незаконно получената облага и в частност като задължи бенефициера да възстанови сумата, която е придобита в резултат на допуснатата нередност. Затова и посоченото предписание не намира приложение при така регламентирания механизъм за възстановяване на неправомерно разходвания финансов ресурс.
Неоснователни са и останалите възражения, изложени в депозирания пред настоящата инстанция отговор на подадената от РУО на ОПИК 2014 - 2020 г. касационна жалба. В отговор на изложените доводи следва да се посочи, че сезиращият акт на административния орган отговаря на изискванията на чл. 212 и чл. 213 АПК, като по-специално, обратно на застъпената от ответника теза, съдържа изложение на касационните пороци. В обхвата на инициираното оспорване, касаторът е изложил достатъчно аргументи защо счита, че основата за определяне на финансова корекция е правилно определена.
По изложените съображения съдът неправилно е отменил атакуваното решение на РУО на ОПИК 2014 - 2020 г. в частта, с която е определена финансова корекция в размер на 11 759,03 лева, представляващи 20% от сумата 58 795,16 лева – изплатена безвъзмездна финансова помощ за разходи за външни услуги по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG16RFOP002-2.077-0299-C01/14.01.2021 г. Засегнати от нарушението са всички допустими разходи по сключения АДПБФП, поради което и обжалваният съдебен акт в атакуваната му част следва да бъде отменен, а жалбата, насочена срещу решението в тази му част - отхвърлена. На отмяна подлежи и решението на АС – В. Т. в частта, с която на [Фирма 3] са присъдени разноски в размер на 682,02 лева (шестстотин осемдесет и два лева и 2 ст.).
При този изход на спора, претенцията на ответника за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена, поради което и на основание чл. 143, ал. 3, вр. чл. 228 АПК, вр. чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, [Фирма 3] следва да бъде осъдено да заплати на МИР, разноски в размер на 100 (сто) лева, представляващи юрисконсултско възнаграждение за касационното производство. На репарация подлежи и направеният разход за държавна такса в размер на 94,07 лв. Останалите разноски, включени в списъка по чл. 80 ГПК, вр. с чл. 143 АПК не се дължат, поради липса на доказателства за извършването им.
Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 2-ро, вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Решение № 350/08.02.2023 г., постановено по адм. дело № 616/2022 г. по описа на Административен съд – В. Т. В ЧАСТТА, с която е отменено Решение № РД-02-16-82/24.08.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 - 2020 г., В ЧАСТТА, в която е определена финансова корекция в размер на 11 759,03 лева, представляващи 20% от сумата 58 795,16 лева – изплатена безвъзмездна финансова помощ за разходи за външни услуги по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG16RFOP002-2.077-0299-C01/14.01.2021 г., както и В ЧАСТТА, с която Министерството на иновациите и растежа, е осъдено да заплати на "Илстрой" ООД с [ЕИК], седалище и адрес на управление гр. В. Т. [улица], разноски по делото в размер на 682, 02 лв. (шестстотин осемдесет и два лева и 2 ст.), и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на [Фирма 3] с [ЕИК], седалище и адрес на управление гр. В. Т. [улица], срещу Решение № РД-02-16-82/24.08.2022 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност" 2014 - 2020 г, В ЧАСТТА, в която е определена финансова корекция в размер на 11 759,03 лева, представляващи 20% от сумата 58 795,16 лева – изплатена безвъзмездна финансова помощ за разходи за външни услуги по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG16RFOP002-2.077-0299-C01/14.01.2021 г.
ОСЪЖДА [Фирма 3] с [ЕИК], седалище и адрес на управление гр. В. Т. [улица], да заплати на Министерството на иновациите и растежа, със седалище в гр. София, [улица], разноски за касационната инстанция в размер на 194,07 (сто деветдесет и четири лева и седем стотинки).
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала,
Председател:
/п/ ВАНЯ АНЧЕВА
секретар:
Членове:
/п/ С. Х. п/ ПОЛИНА БОГДАНОВА