Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационната жалба на Столичен общински съвет срещу Решение № 177 от 12.01.2021 г., постановено по адм. дело № 5928/2020 г. по описа на Административен съд София-град и по частна жалба от П. З. срещу Определение № 1639 от 09.03.2021 г. постановено по същото дело.

Касационният жалбоподател, Столичен общински съвет, чрез процесуалния си представител ст. юрк. Б. Г. излага подробни съображения, водещи наличие на отменителните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на съдебния акт. Претендира юрисконсултско възнаграждение. В писмени бележки прави възражение за прекомерност на претендираните разноски от другата страна.

Ответната страна – П. З., от гр. Д.ад, чрез пълномощника си адв. Б. Б. в писмено възражение изразява становище за неоснователност на касационната жалба, съответно за правилност и законосъобразност на постановения съдебен акт. Претендира разноски.

Частният жалбоподател, П. З., от гр. Д.ад, чрез пълномощника си адв. Б. Б. оспорва Определение № 1639 от 09.03.2021 г. постановено по адм. дело № 5928/2020 г. по описа на Административен съд София-град с доводи за неговата неправилност. Иска се отмяната му и уважаване на молбата му по чл. 248 ГПК. Претендира разноски.

Ответната страна по частната жалба, Столичен общински съвет, чрез процесуалния си представител юрк. Б. Г. в писмен отговор изразява становище за неоснователност и недоказаност на частната жалба.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната и частната жалби.

Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Касационната и частната жалба са подадени от надлежна страна, за която съдебните актове са неблагоприятни, в законоустановения срок и са процесуално допустими.

Производството пред първостепенния съд е образувано по жалба на Г. Б. от гр. С. срещу чл. 54, ал. 1, т. 4, ал. 2, т. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10 и ал. 5 от Наредба за изграждане, поддържане и опазване на зелената система на Столична община (Наредбата). В хода съдебното производство с определение на съда по чл. 189, ал. 2 от АПК е присъединен П. З. към оспорването на чл. 54, ал. 1, т. 4, ал. 2, т. 1, т. 5, т. 6 и ал. 5 от Наредбата.

С обжалваното решение съдът от първата инстанция е прогласил нищожността на чл. 54, ал. 1, т. 4, чл. 54, ал. 2, т. 2, т. 3, т. 5 относно думата „шум“ и т. 6, отменил e чл. 54, ал. 2, т. 1, т. 5, с изключение на думата „шум“, т. 7, т. 10 и чл. 54, ал. 5 от Наредба за изграждане, поддържане и опазване на зелената система на Столична община, приета с решение № 950 по протокол № 120/11.10.2007 г. на Столичния общински съвет, изменено наименование с решение № 135 по протокол № 8/13.03.2008 г. на Столичния общински съвет, изм. с Решение № 1338 от 29.02.2016 г. по адм. дело № 10336 по описа за 2015 г. на АССГ, доп. с Решение № 660 по Протокол № 41 от 12.10.2017 г., в сила от 19.10.2017 г., изм. и доп. с Решение № 794 по Протокол № 45 от 21.12.2017 г., в сила от 28.12.2017 г., изм. с Решение № 2529 от 16.04.2018 г. по адм. дело №13266/2017 г. на АССГ, X тричленен състав, изм. с § 4 от Наредба за обществения ред на територията на Столична община, приета с Решение № 676 по Протокол № 61 от 27.09.2018 г., в сила от 01.12.2018 г., изм. с Решение № 128 по Протокол № 11 от 16.04.2020 г., изм. и доп. с Решение № 631 по Протокол № 25 от 17.12.2020 г. и е осъдил Столична община да заплати разноски по делото в размер на 730 лева.

За да постанови този резултат, съдът е приел следното:

1. С разпоредбата на чл. 54, ал. 1, т. 4 от Наредбата се наказва с глоба от 1000 до 5000 лева, ако не подлежи на по - тежко наказание, лице, което създава нерегламентирани сметища в територии и имоти, предвидени за озеленяване, а с разпоредбата на чл. 54, ал. 2, т. 6 от Наредбата се предвижда глоба от 50 до 500 лева за лице, което замърсява зелените площи с отпадъци от всякакво естество. Съдът е приел, те са издадени от некомпетентен орган и са нищожни, на основание чл. 193, ал. 1 от АПК във вр. с чл. 146, т. 1 от АПК, поради липса на материална компетентност на Столичен общински съвет за приемане на разпоредби, регламентиращи състави на административни нарушения и санкции за управление на отпадъци;

2. Разпоредбите на чл. 54, ал. 2, т. 2 и т. 3 от Наредбата предвиждат налагане на глоба от 50 лева до 500 лева, ако не подлежи на по-тежко наказание, на лице, което пуска на свобода кучета или други домашни животни в зелени площи, поляни, цветни фигури и детски площадки, както и лице, което развежда кучета или други домашни животни в зелени площи или не събира техните екскремент, като същите се отнасят до животни – домашни любимци и регламентацията им не касае популациите от бездомни кучета и котки. Според съдът тези разпоредби са приети без надлежно овластяване но Общинския съвет по силата на нормативен акт от по - висока степен и поради липсата на материална компетентност на издателя на акта са нищожни.;

3. Разпоредбата на чл. 54, ал. 2, т. 5 от Наредбата е частично нищожна относно думата „шум“, поради това, че Законът за защита от шума в околната среда е специален

нормативен акт по отношения на общия ЗМСМА. Той не предвижда законова делегация на правомощия на Общинските съвети да регламентират защитата от шум в урбанизираните градски територии, включително и в зелените системи на общините. Законът за защита от шума в околната среда съдържа административнонаказателни разпоредби в раздел II на глава шеста, както и задължения на кметовете на общините или упълномощени от тях лица да упражняват контрол за спазване на изискванията на закона на територията на съответната община.

По отношение на останалите оспорени разпоредби съдът е счел, че те са приети при наличие на материална компетентност, но са незаконосъобразни, поради съществени процедурни нарушения и противоречие с нормативни актове от по - висока степен.

Според първостепенния съд при приемане на Наредбата не е посочено правното основание за приемането й. Направил е извод, че Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Установил е, че като правно основание в §11 от ПЗР на Наредбата са посочени чл. 20, чл. 21, ал. 1, т. 13 и чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА, като според него посочените текстове не могат да са основание за издаване на наредба, чийто предмет на регулиране са обществени отношения, свързани с планирането, изграждането, устойчивото поддържане, опазване и развитие на зелената система на Столична община. Заключил е още, че не става ясно кой е нормативният акт от по-висока степен, който ще се прилага с оспорените текстове на Наредбата.

На следващо място, не са били представени доказателства за обществено обсъждане по чл. 26, ал. 2 от ЗНА, въпреки, че има данни за публикуване на проекта и доклада на интернет страницата на общината. Установил е, че в съгласувателното становище на постоянната комисия по финанси и бюджет е направено предложение постоянната комисия по местно самоуправление да проведе допълнителни консултации с представители на неправителствените организации, тоест да проведе обществено обсъждане, като доказателства за такова обсъждане в административната преписка няма, нито за участието на представители на гражданските сдружения в комисията, назначена да подготви проекта на нормативния акт.

По делото е установено, че липсват и мотиви за приемане на оспорените разпоредби от Наредбата, в нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Във връзка с това е приел за основателно възражението на жалбоподателя по чл. 54, ал. 2, т. 1 от Наредбата, че не става ясно как упражняването на спортовете, обичайни за парковете и площадките може да застраши другите посетители на зелените площи. Установява се разпоредбата на чл. 54, ал. 2, т. 1 от Наредбата регламентирана наказание с глоба от 50 до 500 лева, ако не подлежи на по - тежко наказание, лице, което упражнява спортове в парковете и градините, извън определените за това места, с които застрашава посетителите. Съдът е приел тази разпоредба за незаконосъобразна, освен поради съществени нарушения на процедурните правила при приемането й, така и поради противоречие с чл. 9, ал. 1 от ЗНА, тъй като съставът на административното нарушение от обективна и от субективна страна е неясно формулиран, в нарушение на изискването за кратко, точно и ясно формулиране на разпоредбите.

По отношение на текстовете на разпоредбите чл. 54, ал. 2, т. 5, т. 7 и т. 10 от Наредбата, АССГ е приел същите за незаконосъобразни, поради нарушение на процедурните правила и поради противоречие с изискванията на ЗНА за структурата и съдържанието на нормативните актове и техните разпоредби. Съгласно разпоредбата на чл. 54, ал. 2, т. 5 от Наредбата подлежи на глоба, от 50 до 500 лева, ако не подлежи на по-тежко наказание, лице, което предизвиква шум и безпокойство, които пречат на посетителите и обектите на зелената система. По отношение на думата „шум“ съдът е приел разпоредбата за нищожна, а в другата част за незаконосъобразна, поради това, че осигуряването на спокойствие на гражданите е предмет на Наредба за обществения ред на територията на Столична община, в обхвата на която е систематичното място на оспорената разпоредба. Заключил е, че съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗНА, обществените отношения се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен.

На последно място, по отношение на разпоредбата на чл. 54, ал. 5 от Наредбата, която предвижда при явно маловажни случаи на нарушения да не се съставя акт за установяване на нарушение, а да се налага глоба по реда и в размера, предвиден в чл. 39, ал. 1 и ал. 2 от ЗАНН е приел за основателно е възражението, че съгласно чл. 2, ал. 3 от ЗАНН Общинският съвет следва да определи съставите на административните нарушения и съответстващите на тях наказания, като е недопустимо това да става чрез препращане към друг закон, в случая към чл. 39, ал.1 и ал. 2 от ЗАНН. Първостепенният съд е направил извод, че текстовете на разпоредбите на ЗАНН различават „маловажен случай“ и „явно маловажен случай“, за разлика от оспорената разпоредба на Наредбата, която при явно маловажни случаи по смисъла на ЗАНН препраща и към двете хипотези на чл. 39 от ЗАНН, като текстът на чл. 39 от ЗАНН изисква предвиждане на възможност за приложението му в закон или указ и определяне на размер на глобата също в нормативен акт, приет от Народното събрание. Съдът е заключил, че възможност за подобна регламентация с подзаконов нормативен акт не е предвидена, нито следва разпоредбата да се тълкува разширително.

По изложените съображения, съдът e приел подадената жалба за основателна и е постановил своя съдебен акт.

Решението е валидно, но недопустимо в частта, с която оспорването на П. З. е прието за основателно.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК: „Право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.“ Следователно, допустимо е обжалване само на този подзаконов нормативен акт, който засяга правната сфера на жалбоподателя като правен субект.

Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА: „Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен“, а съгласно чл. 8 от същия закон: „Всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.“

В настоящия случай за жалбоподателя - жител на гр. Д.ад, липсва правен интерес от оспорване на чл. 54, ал. 1, т. 4, ал. 2, т. 1, т. 5, т. 6 и ал. 5 от Наредба за изграждане, поддържане и опазване на зелената система на Столична община. Обстоятелството, изложени в молбата му за присъединяване не обосновава наличието на пряк и непосредствен правен интерес от оспорване на общинската наредба.

Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за възникване и упражняване на процесуалното право на жалба в съдебноадминистративното производство, който е основан на прякото и непосредствено въздействие на атакувания акт в правната сфера на съответния субект. Понятието "правен интерес" е процесуалноправно и е средство за защита на засегнати права и интереси, представляващи същността на материалноправния интерес. П. интерес трябва да е личен, пряк и непосредствен. Пряко засягане е налице, когато със самия акт могат да бъдат засегнати или са засегнати съществуващи субективни права и законни интереси, регламентирани от материалното право, т. е. се изменят, отменят или ограничават права, създават се нови или се разширяват съществуващи правни задължения или административният акт създава права на трето лице, с което уврежда оспорващия или за които той поражда задължения, както и в хипотезите на невъзможност за упражняване на субективни права, за които законът предвижда издаването на административен акт. За допустимостта на оспорването е задължително актът правно да уврежда адресатите, засягайки пряко и непосредствено правната им сфера, а не само да създава евентуална (и поради това несигурна) възможност за това.

Действително съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Р. Б е допусната обжалваемост пред съдилищата на всички административни актове, с които се засягат, или могат да бъдат засегнати, права и законни интереси на граждани и юридически лица, освен изключените със закон. Релевантно за процесуалноправния интерес от съдебна защита е установяването на засягане правната сфера на жалбоподателя от оспорения акт. Засегнати са онези лица, които са носители на материалноправни последици от решаването на спора, респ. в чиято правна сфера рефлектира неблагоприятно порочния административен акт, а "засягането" е условие за възникване на процесуалния правен интерес от съдебно обжалване.

В случая жалбоподателят П. З. не е страна в административното правоотношение по издаване на Наредбата на СОС. Той не е и адресат на оспорения административен акт. Правото на жалба е средство за защита на материалното право чрез разрешаване на правния спор със сила на присъдено нещо и при липсата на спорно административно правоотношение между страните, липсва и материално право, защитимо със средствата на административния процес. П. това З. не разполага с активна процесуална легитимация да оспори законосъобразността на процесната Наредба.

За наличието на правен интерес съдът следи служебно. Като е разгледал по същество жалбата Административният съд София-град е постановил недопустим съдебен акт, който следва да се обезсили в тази му част, а производството по делото в тази част да се прекрати при условията на чл. 221, ал. 4 от АПК.

В тази връзка частната жалба на П. З. срещу Определение № 1639 от 09.03.2021 г. постановено по адм. дело № 5928/2020 г. по описа на Административен съд София-град се явява недопустимо и следва да бъде оставена без разглеждане, като производството по делото в тази част да бъде прекратено.

В останалата част решението е правилно.

Не са налице отменителните основания, посочени от касатора. Настоящият касационен състав споделя фактическите и правни изводи на АССГ, развити в мотивите на обжалвания съдебен акт, които не намира за необходимо да приповтаря и към които препраща с оглед правомощията си по чл. 221, ал. 2, изр. последно от АПК.

Съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА (ЗАКОН ЗЗД НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ), наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 ЗМСМА. В тази връзка правилно съдът от първата инстанция е отбелязал, че общинските съвети имат нормотворческа компетентност, но ограничена по териториален и предметен обхват. Общинските съвети имат право да издават нормативни актове, с които да уреждат обществените отношения от местно значение, но съобразно нормативни актове от по - висока степен, но те не разполагат с правомощия за уреждат материя, за която не са надлежно овластени или която е уредена с общ за територията на страната нормативен акт. Следователно въпрос, уреден от Общински съвет при отсъствие на законова делегация за това е решен от некомпетентен орган, което е порок, обуславящ нищожност на издадения акт, както правилно е приел и първостепенния съд.

Съдът от първата инстанция правилно и обосновано е приел, че по делото пред него не са представени доказателства за изпълнение в цялост на изискванията на чл. 26, ал. 2, чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА чл. 77 АПК относно обществено обсъждане, мотиви и доклад, които да отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА.

Неспазването на императивните разпоредби на чл. 77 АПК и чл. 26 и сл. ЗНА е основание за отмяна на нормативен административен акт, поради допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В чл. 28, ал. 3 ЗНА в приложимата му редакция законодателят изрично е постановил, че проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган, а с чл. 77 АПК е въвел задължително обсъждане на проекта, заедно с представените становища, предложения и възражения. Посочените разпоредби имат императивен характер и с тях се цели да се спазят принципите посочени в чл. 26, ал. 1 ЗНА. Целта на законодателят е да се осигурят възможности за излагане на тезите на заинтересуваните лица и обсъждането им преди приемането на нормативния административен акт, а не само след това при оспорването с всички произтичащи от това последици. Разпоредбата на чл. 77 АПК, с оглед редакцията на нормата е относима към всички предложения и възражения и предполага спазване не само на чл. 27 и 28, а и на чл. 26 ЗНА. В случая мотиви практически липсват. Мотивите са писмените съображения на административния орган, обосноваващи приемането на подзаконовия нормативен акт. Те трябва да съдържат вида обществени отношения от местно значение, които се цели да бъдат уредени, и които не са уредени от нормативен акт от по-висока степен; да са ясни и пълни; да съдържат конкретните фактически и правни съображения, обосноваващи издаването на акта; целите, за които акта се издава и въпросите, които ще бъдат разрешени с издаването му; в приложение на кой материален закон се издава, за да бъде проконтролирана компетентността на органа-издател и да се провери неговата законосъобразност и т. н. Липсата на мотиви поставя съда в невъзможност да упражни своя контрол и съставлява съществено нарушение на закона, което прави акта незаконосъобразен и води до неговата отмяна само на това основание, поради което не следва да се коментират останалите доводи в касационната жалба.

Водим от изложеното, като е достигнал до тези правни изводи първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който в тази си част не страда от пороците релевирани с касационната жалба и следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора исканията на страните за присъждане на разноски по делото са неоснователни.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 4 от АПК във вр. с чл. 221, ал. 2 от АПК, чл. 215, т. 3 във връзка с чл. 236 АПК Върховният административен съд, състав на Трето отделение,

РЕШИ:

ОБЕЗСИЛВА Решение № 177 от 12.01.2021 г., постановено по адм. дело № 5928/2020 г. от Административен съд София-град, в частта с която е прието оспорването на П. З. за основателно.

ПРЕКРАТЯВА производството по делото в обезсилената част.

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 177 от 12.01.2021 г., постановено по адм. дело № 5928/2020 г. от Административен съд София-град в останалата му част.

О. Б. Р. частната жалба на П. З. от гр. Д.ад срещу Определение № 1639 от 09.03.2021 г. постановено по адм. дело № 5928/2020 г. по описа на Административен съд София-град.

ПРЕКРАТЯВА производството по адм. дело № 3740/2021 г. на Върховния административен съд, трето отделение в тази част.

Решението в частта, имаща характер на определение може да се обжалва в 7-дневен срок от съобщението пред петчленен състав на Върховния административен съд, в останалата си част е окончателно.